Причины неоправданного увеличение объема документооборота и их устранение

Автор: Андрей РЫБАКОВ, директор учреждения «Белорусский научно- исследовательский институт документоведения и архивного дела», журнал "Секретарское дело", № 12/2017 - .

В последние годы специалисты в сфере управления отмечают значительный рост объемов создаваемой в организациях документации. Данная проблема не нова — мероприятия по сокращению и оптимизации документооборота в СССР начали проводиться на постоянной основе еще с 1950-х гг., когда постановлением правительства было значительно сокращено количество обязательных к заполнению форм отчетно-статистической документации.

В Республике Беларусь вопросам оптимизации документооборота также уделяется внимание на самом высоком уровне. Достаточно вспомнить уже утративший силу Указ Президента Республики Беларусь от 24.09.2001 № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», п. 12 которого государственным органам и иным государственным организациям было поручено сократить документооборот не менее чем в два раза. Только 16 мая 2016 г. постановлением Национального статистического комитета Республики Беларусь была отменена форма государственной статистической отчетности «Отчет о документообороте», действовавшая с 2002 года и обязательная для заполнения всеми государственными органами и иными государственными организациями, подчиненными Правительству.

Проблема сокращения и оптимизации документооборота актуальна не только для нашей страны. В Российской Федерации в рамках государственной целевой программы на протяжении многих лет осуществляется постоянный мониторинг объема документооборота в федеральных органах исполнительной власти. В США на федеральном уровне действует закон о сокращении работы с документами.

 

МЕРОПРИЯТИЯ ПО СОКРАЩЕНИЮ ОБЪЕМА ДОКУМЕНТООБОРОТА

Мероприятия по совершенствованию документооборота и сокращению его объема можно разделить на две группы: организационные и технические.

К организационным мероприятиям относятся:

  • анализ задач, функций и направлений деятельности организации и оптимизация на его основе процессов деловой деятельности (бизнес-процессов) и их документационного обеспечения;
  • оптимизация правовой регламентации документационного обеспечения управления (далее — ДОУ) (разработка и совершенствование инструкций по делопроизводству, регламентов работы коллегиальных органов, должностных инструкций работникам, положений, руководств и других нормативных правовых актов по работе с документами и т.п.);
  • четкое распределение ответственности руководителей и работников организации при работе с документами, контроль исполнительской дисциплины, привлечение к ответственности за ее нарушение;
  • совершенствование работы с кадрами (подбор и расстановка кадров, обучение и повышение квалификации персонала, обеспечение тесной связи между материальными и моральными стимулами и результатами труда и др.).

К техническим мероприятиям относятся:

  • оснащение рабочих мест современной оргтехникой;
  • внедрение информационных технологий в работу с документами, создание необходимой для этого инфраструктуры.

Эффект от реализации технических мероприятий достигается только в том случае, если они правильно сочетаются с организационными. Организационные мероприятия могут применяться как в сочетании с техническими, так и самостоятельно.

 

НЕОБХОДИМОСТЬ СОЗДАНИЯ ДОКУМЕНТОВ

Необходимость проведения мероприятий по сокращению объема документооборота обусловлена тенденцией его постоянного роста, что влечет за собой дополнительные материальные и временные затраты на создание документов, организацию их учета, хранения и т.п.

Вместе с тем при постановке соответствующей задачи следует учитывать, что документ является одним из инструментов управления деятельностью организации, он выполняет важные функции, связанные с подтверждением юридически значимых действий, совершенных деловых операций и др. В связи с этим возможности сокращения объема документооборота имеют обоснованные пределы.

Следовательно, приступая к разработке и реализации мероприятий по сокращению документооборота, прежде всего, необходимо установить, в каких случаях нужно создавать документы, а в каких можно обойтись бездокументными способами решения вопросов.

Необходимость создания документов, их состав и содержание определяются рядом факторов. К ним можно отнести следующие:

  • необходимость реализации функций управления, которыми наделен соответствующий орган управления;
  • организационная форма управления (порядок разрешения вопросов);
  • объем и характер компетенции организации (круг вопросов, решаемых организацией в процессе своей деятельности);
  • объем и характер взаимосвязей организации с другими организациями;
  • необходимость правового закрепления отношений, возникающих, изменяющихся или прекращающихся в процессе осуществления организацией своей деятельности;
  • необходимость обеспечения защиты интересов организации, ее контрагентов, в том числе в случае судебных разбирательств;
  • необходимость обеспечения законных прав и интересов граждан, в том числе работников организации;
  • необходимость обеспечения оперативного восприятия документной информации и исполнения документа;
  • необходимость обеспечения сохранности сведений о прошлом организации, в том числе в целях исторических исследований.

Установив случаи, в которых создание документов необходимо, можно приступать к реализации мероприятий по исключению ненужных документов, совершенствованию форм, содержания и порядка работы с теми документами, которые необходимы.

 

УСТРАНЕНИЕ ПРИЧИН НЕОПРАВДАННОГО УВЕЛИЧЕНИЯ КОЛИЧЕСТВА И ВИДОВОГО РАЗНООБРАЗИЯ ДОКУМЕНТОВ

Первым шагом при реализации мероприятий по совершенствованию документооборота и сокращению его объема должно стать выявление и устранение причин неоправданного увеличения количества и видового разнообразия создаваемых в организации документов.

1. Одной из причин создания на практике документов, в которых нет необходимости, является неупорядоченность систем документирования и систем документации.

С одной стороны, неупорядоченность ведет к появлению в цепочках управленческих действий, направленных на решение конкретных задач управления, лишних звеньев и, соответственно, увеличению количества избыточно создаваемых документов, в том числе документов, дублирующих информацию других документов. Например, неупорядоченность документирования процессов внедрения систем менеджмента качества (далее — СМК) и состава документации СМК в ряде случаев приводит к дублированию одной и той же информации в инструкциях по делопроизводству организаций и стандартах предприятий на оформление документов, номенклатурах дел организаций и стандартах предприятий («документированных процедурах»), устанавли­ваю­щих сроки хранения документов, образующихся в процессе их деятельности, и т.д.

С другой стороны, результатом неупорядоченности является увеличение видового разнообразия документов. Это выражается в создании документов новых видов, в том числе в случаях, когда для документирования соответствующей информации видовой состав документов установлен и нормативно закреплен, и (или) в применении для фиксации управленческих действий документов, названия видов которых не соответствуют их функцио­нальному назначению (например, таких видов документов, как «порядок», «служебная записка», «процедура», «документированная процедура», «процедурный документ», документов с двойным названием типа «постановление-приказ» и др.).

2. Существенно влияет на увеличение объемов создаваемой документации несовершенство правовой регламентации процессов документообразования и документооборота, формальное применение соответствующих норм на практике.

Например, согласно трудовому законодательству заявление о приеме на работу не является обязательным документом при документировании процесса приема на работу (данный вопрос должен решаться организациями самостоятельно исходя из принципа целесообразности и сложившейся в организации практики).

Закрепление в нормативных правовых актах непродуманных требований создания документов является также причиной неоправданного возрастания видового разнообразия документов. Например, согласно ст. 152 Трудового кодекса Республики Беларусь отпуска оформляются приказом (распоряжением, решением) или запиской об отпуске, которые подписываются от имени нанимателя уполномоченным им должностным лицом. Предоставление отпуска — юридически значимое действие, поэтому должно оформляться правовым актом, к числу которых относятся такие распорядительные документы, как приказ, распоряжение, постановление, решение. Как вид документа записка (докладная, объяснительная, об отпуске и др.) относится к числу информационно-справочных документов, по определению она не может нести в себе распорядительных или иных правовых функций. Поэтому норма законодательства, допускающая оформление отпуска посредством записки об отпуске, является необоснованной, следствием ее применения на практике является неоправданное возрастание видового разнообразия документов.

3. Возможности совершенствования документационных процессов, в том числе связанных с документообразованием и документооборотом, во многом зависят от стиля и методов работы управленческого аппарата. Соответственно, качество принимаемых управленческих решений и подготавливаемых на их основе документов оказывает непосредственное влияние на объем документооборота.

Управленческое решение (поручение, документ), в котором нечет­ко определены задания, некорректно сформулированы поставленные задачи, не указаны либо ошибочно определены ответственные исполнители, является причиной возникновения запросов на уточнение заданий, подготовки и рассылки новых (дополнительных) поручений, многочисленных согласований и др. Если в решении какое-либо задание не подкреплено организационным и (или) ресурсным обеспечением, возникает переписка с просьбами об изменении задания либо о корректировке финансового и (или) материально-технического обеспечения.

Дополнительный документооборот возникает и в том случае, когда устанавливаются необоснованные сроки исполнения поручения, документа (без учета сложности задания, наличия необходимого ресурсного обеспечения для его исполнения и др.), а также в случае несвоевременного доведения поручения, документа до исполнителя. Это порождает дополнительную переписку об изменении (переносе) сроков исполнения, требует внесения соответствующих изменений в регистрационно-учетные формы1.

Существенное влияние на увеличение объема документооборота оказывает низкое качество принимаемых нормативных правовых актов. С одной стороны, это вызывает большой поток запросов с просьбами разъяснить порядок применения установленных норм, требует раз­работки и доведения до заинтересованных всевозможных разъяснений, рекомендаций, методических писем и т.п. С другой стороны, это порождает необходимость внесения изменений и (или) дополнений в принятые нормативные правовые акты, которые в процессе их подготовки должны пройти все установленные процедуры согласования, принятия (утверждения), юридической экспертизы, регистрации.

4. Одной из причин неоправданного увеличения количества создаваемых документов является низкий уровень исполнительской дисциплины.

Следствием низкого уровня исполнительской дисциплины является неисполнение либо некачественное исполнение поручений и документов, что влечет за собой выдачу (направление) новых (повторных) поручений, запросов, иных документов.

Например, ненадлежащее рассмотрение обращения гражданина, отсутствие в ответе на обращение исчерпывающей информации по запросу порождает повторные обращения и ответы на них. Если обращение рассмотрено ненадлежащим образом, гражданин имеет право обжаловать принятое по нему решение организации в вышестоящей по отношению к ней организации, которая при наличии оснований для положительного решения вопроса выдает соответствующей организации предписание о надлежащем решении вопроса, уведомляет автора обращения о выданном предписании, то есть возникает дополнительная переписка.

Результатом низкого уровня исполнительской дисциплины является также некачественная подготовка проектов документов, в том числе нормативных правовых актов, вносимых в вышестоящий орган. Некачественная подготовка проектов документов приводит к необходимости их возврата на доработку, повторного согласования (при необходимости) и внесения на рассмотрение в вышестоящий орган.

Серьезным образом на увеличение объема документооборота влияет нарушение плановой дисциплины, что порождает дополнительную переписку с объяснением причин невыполнения, обоснованием необходимости корректировки планов и т.п.

5. На объемы образующейся в деятельности организации документации серьезно влияет неупорядоченность сбора информации, необходимой для принятия управленческих решений, перестраховка при принятии управленческих решений.

Неупорядоченность сбора исходной информации проявляется в запросах информации, впоследствии не используемой при принятии управленческих решений, и, соответственно, ведущей к неоправданному увеличению количества создаваемых документов.

Одна из причин этого явления — стремление работников управляющей части системы управления перестраховаться, создать видимость того, что ими были предприняты исчерпывающие меры для обеспечения качества подготовленного управленческого решения. При этом их собственная роль в анализе и обработке этой информации и, тем самым, ответственность, сводится к минимуму.

Стремление перестраховаться при подготовке и принятии управленческого решения проявляется также в избыточном внешнем согласовании проектов документов.

Внешнее согласование должно проводиться с организациями и должностными лицами, которые в соответствии со своей компетенцией имеют непосредственное отношение к вопросам, содержащимся в проекте документа. При внешнем согласовании создаются и рассылаются дублетные экземпляры проекта документа, поэтому не обусловленное деловой необходимостью внешнее согласование является одной из существенных причин необоснованного увеличения объема документооборота.

Наоборот, принятие несогласованных решений в случаях, когда они затрагивают интересы и компетенцию сторонних организаций, может привести в последующем к необходимости внесения изменений и (или) дополнений в документы, в которых эти решения отражены, их отмены (замены новыми), что также порождает необоснованный дополнительный документооборот.

6. Динамика объема документооборота в значительной степени зависит от уровня образования работников управленческого аппарата, их профессиональной подготовки, физических и умственных возможностей, творческой активности.

Уровень квалификации работников, степень их заинтересованности в результатах труда отражаются как на качестве принимаемых управленческих решений, так и на качестве их реализации, исполнительской дисциплине, которые непосредственно влияют на состояние документооборота в конкретной организации.

Одним из проявлений низкой квалификации работников, их незаинтересованности в результатах труда является то, что документы в аппарате управления нередко создаются в «ритуальных» целях как дань своеобразной традиции или как единственное выражение реакции организации на решение вышестоящего органа. Например, выполнение поручения вышестоящей организации о сокращении объема документооборота и его оптимизации на практике нередко сводится к изданию в подчиненной организации собственного приказа (иного распорядительного документа) аналогичного содержания без проведения надлежащего анализа состояния вопроса и разработки конкретных мероприятий, направленных на достижение поставленной цели.

Неоправданный рост объемов и видового разнообразия создаваемой в организации документации во многом обусловлен низким уровнем квалификации работников управленческого аппарата непосредственно в сфере делопроизводства. С одной стороны, это проявляется в незнании работниками аппарата управления требований, предъявляемых к делопроизводству, неумении грамотно готовить и оформлять документы, с другой — в недостаточном уровне квалификации руководителей служб ДОУ, их неумении и нежелании внедрять и применять оптимальные приемы и методы организации работы с документами.

7. Одной из причин неоправданного увеличения количества создаваемых документов является нерациональное применение организационной и компьютерной техники.

Внедрение в управленческий труд современной организационной и компьютерной техники является важнейшим фактором, способствующим повышению производительности труда в управлении. Однако возможность легкого тиражирования документов с использованием множительной техники является причиной резкого роста количества дублетных экземпляров документов на бумажном носителе, создаваемых как для рассылки, так и для внутреннего пользования.

Внедрение компьютерной техники и современных информационно-коммуникационных технологий, в том числе системы электронного документооборота (далее — СЭД), еще более усиливает тенденцию к избыточному документообразованию.

С одной стороны, низкая стоимость затрат на создание документов в электронном виде и их пересылку позволяют не задумываться о точном определении круга участников управления, до сведения которых необходимо довести документ. При этом часто игнорируется тот факт, что документ в электронном виде является таким же инструментом управления, как и документ на традиционном (бумажном) носителе. Он подлежит включению в документную систему организации (регистрации, учету), требует принятия по нему управленческого решения, исполнения, в том числе подготовки в необходимых случаях ответного документа, организации хранения в течение установленного законодательством срока.

С другой стороны, внедрение СЭД нередко приводит к дублированию включенных в документооборот документов в электронном виде экземплярами на бумажном носителе (распечатке). Это происходит как в силу привычки работников аппарата управления работать с бумажными документами, так и в силу сохраняющейся правовой неопределенности с подтверждением юридической силы документов в электронном виде.

При этом часто игнорируется тот факт, что законодательство Республики Беларусь допускает обращение внутренних документов в электронном виде без использования электронной цифровой подписи (далее — ЭЦП) в случаях, предусмотренных локальными нормативными правовыми актами организации, а исходящих — по соглашению сторон, при условии, что программные средства, применяемые в организациях, позволяют однозначно идентифицировать лицо (организацию) — автора документа2. Использование этой возможности в сочетании с применением в необходимых случаях средств ЭЦП позволяет свести к минимуму ситуации, при которых требуется досылка документа на бумажном носителе.

8. На объемы образующейся в деятельности организации документации косвенно влияет отсутствие должного учета документов.

Решения по любому вопросу могут правильно формироваться только при наличии связанных, систематически и последовательно собираемых достоверных сведений. Задачи по совершенствованию документооборота и сокращению его объема не являются исключением и могут быть решены только на основе анализа полной и достоверной информации об объеме документации, образующейся в процессе деятельности организации (как создаваемой ею, так и поступающей в нее).

Исчерпывающие сведения об объеме документооборота можно получить только при надлежащей организации учета документов, что достигается за счет фиксации сведений о них в регистрационно-учетных формах. Однако учет образующихся в процессе деятельности организаций документов в большинстве случаев не охватывает всей документации. Как правило, на централизованный учет берется лишь часть организационно-распорядительной документации, еще меньший процент составляет количество документов, поставленных на контроль.

Попытка решения задачи сокращения объема документооборота административными мерами, устанавливающими количественные показатели сокращения документооборота и предусматривающими ответственность за их невыполнение, еще более усугубляет ситуацию. Необходимость безусловного выполнения такого поручения ведет к сокрытию реального объема образующейся в процессе деятельности организации документации путем маскировки явно не двигающегося дела (за счет отказа от регистрации все более широкого круга документов, дальнейшей децентрализации регистрации документов и др.).

В итоге руководство организаций не знает, сколько и каких документов в ней создается, как многие из них исполняются. Бесконтрольность не позволяет построить в организации четкую систему управления документами, что в свою очередь способствует необоснованному рос­ту объемов документации.

Причины неоправданного возрастания количества и видового разнообразия документов тесно взаимосвязаны. Например, следствием низкого уровня исполнительской дисциплины, недостаточной профессиональной квалификации работников аппарата управления является низкое качество принимаемых управленческих решений, подготавливаемых на их основе документов, в том числе нормативных правовых актов. Неупорядоченность систем документирования и систем документации препятствует совершенствованию правовой регламентации процессов документообразования и документооборота. Возможности современной организационной и компьютерной техники создают благоприятные условия для необоснованного расширения круга организаций при внешнем согласовании проектов документов и т.д.

В связи с этим мероприятия, направленные на устранение причин, ведущих к неоправданному увеличению объемов документооборота, должны носить комплексный и систематический характер.

Установив причины неоправданного возрастания количества и видового разнообразия документов, можно приступать к реализации способов сокращения объема документооборота, которые рассмотрим в следующем номере.

Журнал "Секретарское дело", № 12/2017.