Долевое строительство: решат ли новые нормы старые проблемы?
Указ Президента Республики Беларусь от 10.12.2018 № 473 «О долевом строительстве» (далее — Указ № 473) пришел на смену Указу Президента Республики Беларусь от 06.06.2013 № 263 «О долевом строительстве объектов в Республике Беларусь» (далее — Указ № 263) и утвержденному им Положению о долевом строительстве объектов в Республике Беларусь (далее — Положение № 263). Вокруг принятия Указа № 473 наблюдался большой ажиотаж, однако, изучив этот НПА и сравнив его с предшественником, мы приходим к выводу, что степень правовой защищенности дольщиков не повысилась.
В целях реализации Указа № 473 Советом Министров было принято постановление от 12.03.2019 № 156, которым утверждено Положение о порядке заключения, исполнения и расторжения договоров создания объектов долевого строительства, условиях привлечения денежных средств при осуществлении долевого строительства (далее — Положение № 156). Однако порядок заключения и исполнения договоров долевого строительства существенно не изменился, в связи с чем остается неясным практический смысл принятия Указа № 473 и Положения № 156.
Проведя не один десяток судебных споров, вытекающих из долевого строительства, мы можем однозначно сказать, что до сих пор законодателю есть к чему стремиться в сфере правового регулирования «долевки».
Неприкосновенность средств дольщиков не гарантирована
После вступления в силу Указа № 473 на специальный счет застройщика должны зачисляться в том числе затраты на строительство, не включенные в сводный сметный расчет, но относимые на стоимость строительства, которые по Указу № 263 зачислялись вместе с прибылью застройщика на его текущий (расчетный) счет. Таким образом, общая сумма средств на оплату строительства теперь должна аккумулироваться на специальном счете, имеющем строго целевой характер. Вместе с тем Указ № 473 не обеспечивает в полной мере неприкосновенность средств, внесенных дольщиками на специальный счет.
Указ № 263 разрешал наложить арест на средства, находящиеся на специальном счете, только на основании судебного постановления (ч. 5 п. 5). Однако даже прямое указание законодателя на вид документа, который служит основанием для наложения ареста на специальный счет, на практике порождало немало спорных ситуаций. Данной нормой пренебрегали судебные исполнители, которые своими постановлениями арестовывали специальные счета, что могло фактически парализовать деятельность застройщика по строительству объекта.
Указ № 473 в ч. 6 п. 1.2 определяет, что обращение взыскания по исполнительным и иным документам, являющимся основанием для списания денежных средств со счетов в бесспорном порядке, на денежные средства, размещенные на специальных счетах, не производится, арест на указанные денежные средства не налагается, приостановление операций по специальным счетам не осуществляется. Приведенная норма могла бы быть, безусловно, полезной. Однако далее в ч. 7 п. 1.2 Указа № 473 все же установлено, что обратить взыскание или наложить арест на средства, находящиеся на специальном счете, можно — например, на основании исполнительного документа, вид взыскания по которому соответствует целевому назначению специального счета.
На наш взгляд, данная формулировка крайне некорректна, поскольку из-за отсутствия в законодательстве об исполнительном производстве определения понятия «вид взыскания» может привести к спорным ситуациям на практике. Так, целевое назначение специального счета заключается в том, что на него зачисляются средства на строительство объектов. Однако в исполнительном документе, который предоставляется судебному исполнителю на стадии возбуждения исполнительного производства, не указываются выводы суда о характере отношений между должником и взыскателем, равно как и не указывается правовая природа сложившихся между ними отношений. Следовательно, реализация вышеназванной нормы может привести к аресту и обращению взыскания на специальные счета безотносительно к их целевому назначению либо же при отсутствии достаточных оснований, что будет приводить к остановкам строительства и спорам, в результате пострадают интересы дольщиков.
Полагаем, что для единообразного применения нормы Указа № 473 законодателю стоило конкретизировать допустимые случаи списания средств по исполнительным документам со специального счета застройщика или хотя бы дополнить норму указанием на то, что именно должно быть указано в исполнительном документе, чтобы «вид взыскания» признавался соответствующим целевому назначению специального счета.
Более того, вызывает недоумение, что в Указе № 473 отсутствует норма, которая имелась в п. 5 ранее действовавшего Указа № 263, а именно о том, что взыскание налогов, сборов (пошлин), других обязательных платежей в республиканский и (или) местные бюджеты (в том числе в государственные целевые бюджетные фонды), в государственные внебюджетные фонды за счет денежных средств, зачисленных на специальные счета, не производится. Отсутствие такой нормы позволяет предположить изменение подхода законодателя в этой части.
Кроме того, с принятием Указа № 473 остался нерешенным еще один вопрос: возможно ли в отношении взносов дольщиков, еще не поступивших на специальный счет застройщика, являющегося должником в исполнительном производстве, такое исполнительное действие, как обращение взыскания на денежные средства, причитающиеся должнику и находящиеся у третьих лиц? На практике мы наблюдали и помогали пресекать такие действия, однако полагаем, что было бы правильнее закрепить в законодательстве прямой запрет на отъем средств дольщиков, как находящихся на специальном счете, так и еще не поступивших туда, причем по любым исполнительным производствам в отношении застройщика, в том числе по долгам перед бюджетом. Ведь основная цель специального счета — обеспечить строительство в интересах дольщиков.
Задолженность по налогам и другим обязательным платежам
Ранее действовавшим Положением № 263 было определено, что застройщик вправе привлекать денежные средства дольщиков для обеспечения долевого строительства объектов долевого строительства только при отсутствии у него задолженности по налогам, сборам (пошлинам), другим обязательным платежам в республиканский и (или) местные бюджеты (в том числе в государственные целевые бюджетные фонды), в государственные внебюджетные фонды. При этом ч. 6 п. 3 Положения было установлено, что задолженность перед бюджетом, которая не превышает 60 дней после истечения срока, установленного для ее оплаты, для целей Указа № 263 не признается задолженностью. Однако в Указ № 473 данная норма не перенесена, что дает основание полагать, что если застройщик хотя бы на один день просрочил обязательные платежи, то он не имеет права привлекать средства дольщиков. Следовательно, возникает вопрос о возможности принятия взносов дольщиков по подписанным до возникновения задолженности договорам долевого строительства: формально поступление денег от дольщика будет считаться нарушением и может влечь для застройщика административную ответственность по ч. 4 ст. 12.10 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.
Выходит, что во избежание административной ответственности застройщик обязан приостановить финансирование строительства до тех пор, пока не будут уплачены налоги. Совершенно очевидно, что приостановление финансирования строительства затянет процесс строительства, что повлечет нарушение срока ввода объекта в эксплуатацию, не способствуя интересам дольщиков.
Отсутствие возможности у дольщика влиять на условия договора
С принятием Указа № 473 не закреплен какой-либо механизм, позволяющий дольщику повлиять на условия договора, предлагаемые застройщиком, в том числе в части фиксации цены договора. Правило об определении цены договора в белорусских рублях, предусмотренное Указом № 473, не решит проблему пересмотра цен в течение срока исполнения договора долевого строительства.
Согласно ч. 2 п. 19 Положения № 156 застройщик вправе потребовать досрочного расторжения договора, в том числе в случае несогласия дольщика с обоснованным застройщиком изменением цены договора в случае изменения по соглашению сторон проектной документации в отношении финансируемого дольщиком объекта долевого строительства.
В силу ч. 2 п. 20 Положения № 156 в случае недостижения соглашения о досрочном расторжении договора либо неполучения ответа с согласием (отказом) на досрочное расторжение договора в установленный в заказном письме срок, но не ранее 30 дней с даты получения письма, сторона вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора, проинформировав об этом в письменном виде.
Фактически договор долевого строительства продолжает быть своего рода договором присоединения. Застройщик всегда может обосновывать необходимость изменения проектной документации, что является основанием и для пересмотра цены, а при отказе от подписания «соглашения» с дольщиком будет расторгнут договор. Такое законодательное положение не способствует обеспечению баланса интересов сторон.
Сохраняются условия для «двойных» продаж
Сколько существует институт долевого строительства, столько существует и проблема так называемых двойных продаж, когда после ввода дома в эксплуатацию вдруг выясняется, что на одну квартиру или иной объект претендует сразу несколько дольщиков, с каждого из которых застройщик или его руководство получило оплату по договору. Подобное положение возникает в том случае, если на один объект долевого строительства подписано несколько договоров либо если одновременно с разными лицами оформлены соглашения об уступке прав дольщика по одному и тому же договору долевого строительства. В конечном счете возникает затяжной спор в суде, где в лучшем случае объект долевого строительства достанется лишь одному из претендентов, а остальные не только не получат объект, но и не смогут вернуть свои деньги. С сожалением приходится констатировать, что проблема незащищенности дольщиков от «двойных» продаж существовала до принятия Указа № 263, в период его действия и осталась не разрешенной до конца с принятием Указа № 473, который никаких новых норм для избежания «двойных» продаж не установил.
Представителями государства зачастую утверждается, что исключить возможность «двойных» продаж призвано правило о государственной регистрации договоров долевого строительства. Безусловно, требование о государственной регистрации затрудняет «двойные» продажи, однако вовсе не исключает их, в чем мы убедились в рамках целого ряда судебных споров в период 2017–2018 гг. При этом, к сожалению, нормы Указа № 473 о государственной регистрации договоров долевого строительства не изменились по сравнению с Указом № 263.
Так, исходя из п. 1.7 Указа № 473, договор долевого строительства подлежит обязательной регистрации в местном исполкоме и считается заключенным с даты его регистрации, при этом обязанность предоставить экземпляры договора для государственной регистрации возложена на организацию-застройщика. Согласно п. 1.8 Указа № 473 местный исполком ведет электронный банк данных объектов долевого строительства.
Однако, во-первых, в Указе № 473 не закреплены последствия неисполнения застройщиком обязанности представить договор для регистрации, а равно не прописаны контрольные функции госорганов, которые бы позволяли реально и оперативно обеспечить представление договоров на регистрацию. До настоящего времени мы на практике встречаем случаи незарегистрированных договоров даже на момент, когда гражданин в полном объеме оплатил строительство.
Во-вторых, в Указе № 473 прямо не прописаны последствия отсутствия государственной регистрации договоров и соглашений в сфере долевого строительства, а на уровне судебной системы отсутствуют четкие разъяснения, которые бы направляли судебную практику на непризнание юридической силы за незарегистрированными договорами долевого строительства. И на практике в последние годы мы наблюдали ситуации, когда суды не признавали отсутствие государственной регистрации в качестве основания незаключенности или ничтожности такого договора, что нивелирует смысл норм Указа № 473.
В-третьих, согласно п. 1.8 Указа № 473 информация из электронного банка данных объектов долевого строительства может использоваться только для служебных целей и предоставляться только по запросам госорганов. Иными словами, гражданин не может проверить, какая информация значится по объекту долевого строительства, на который он подписал договор. Поэтому наличие некоего банка данных никак не помогает гражданам избежать обмана. В то же время проблема «двойных» продаж решается элементарно: необходимо сделать информацию в банке данных доступной по аналогии с правом граждан на получение сведений о принадлежности объекта недвижимости.
Таким образом, едва ли требование о госрегистрации договоров долевого строительства в его нынешней редакции способно решить проблему «двойных» продаж.
Более того, на практике данная проблема возникает не только через подписание нескольких договоров на один объект долевого строительства, но и через подписание к одному договору нескольких дополнительных соглашений с разными гражданами о замене дольщика. Эта схема может реализовываться в разных вариациях и под различными предлогами, в том числе может сопровождаться предложением новому дольщику скидки на стоимость строительства. В результате договор долевого строительства один, а права первоначального дольщика по нему «уступлены» сразу нескольким новым дольщикам, с каждым из которых подписано дополнительное соглашение о замене дольщика по договору.
Указ № 263 не запрещал замену дольщика посредством подписания дополнительного соглашения, не установлено такого запрета и в новом Указе № 473. Полагаем, следовало бы либо прямо запретить такие дополнительные соглашения, либо регламентировать их регистрацию. Ведь на сегодняшний день личность дольщика не названа в Указе № 473 как существенное условие, что, в свою очередь, порождает неопределенность относительно того, обязательно ли регистрировать такое дополнительное соглашение о замене дольщика и будет ли оно иметь юридическую силу без регистрации. Допущение того, что такие дополнительные соглашения не требуют регистрации, как раз и приводит к тому, что они могут использоваться как основа для «двойных» продаж.
На практике мы наблюдали в 2018 г., что суды признают юридическую силу не зарегистрированных в исполкоме дополнительных соглашений, которыми меняется дольщик. Это лишает государство возможности контролировать количество уступок прав дольщика по каждому объекту, лишает нового дольщика возможности проверить наличие других претендентов на объект, относительно которого этому новому дольщику кем-то уступлены права, и позволяет недобросовестным лицам производить одновременно несколько уступок прав по одному объекту.
Проблема могла быть решена включением в Указ № 473 четкой нормы об обязанности регистрировать в исполкоме все дополнительные соглашения, включая соглашения о замене дольщика по договору долевого строительства, а не только соглашения об изменении существенных условий. Ведь очевидно, что личность стороны по договору имеет существенное значение для любой сделки. Если бы в Указе № 473 появилась норма о том, что личность дольщика является существенным условием договора и для его изменения необходимо не просто подписать, но и зарегистрировать в исполкоме дополнительное соглашение, то это бы позволило сократить риски «двойных» продаж. Тем не менее Указ № 473 подобной нормы не содержит и в части вопросов регистрации договора и дополнительных соглашений ничем не отличается от ранее действовавшего Указа № 263.
Таким образом, факторы, создающие условия для «двойных» продаж, не исключены Указом № 473 и сохраняются.
Отсутствие эффективного мониторинга действий застройщиков
Согласно п. 1.24 Указа № 473 контроль за порядком заключения и исполнения договоров осуществляется местными исполкомами, выдавшими застройщику разрешительную документацию на строительство объекта. Подобная норма имелась и в Указе № 263.
Однако приведенная норма не носит упреждающей функции, поскольку оставляет неясным, какие именно действия обязан совершать исполком для контроля за заключением и исполнением договоров. До тех пор, пока не будут прописаны конкретные обязанности, сроки их выполнения и ответственность за неисполнение, функция исполкома будет сводиться в большинстве случаев к констатации состоявшейся проблемы — например, когда строительство остановилось и денег на продолжение у застройщика уже нет, хотя дольщики свои обязательства по внесению денег исполнили.
Так, Указ № 473 не предусмотрел каких-либо действенных механизмов для недопущения вывода или неэффективного использования застройщиком денежных средств, а равно банкротства застройщика, и защиты интересов дольщиков в таких случаях, особенно когда дольщики исполнили свои платежные обязательства. Уголовное дело в отношении руководства бывшего застройщика абсолютно никак не гарантирует защиту интересов дольщиков, поскольку сроки расследования и рассмотрения дела велики и далеко не всегда обнаруживается какое-либо имущество, за счет которого можно было бы восполнить недостаток средств на завершение строительства.
Представителями государства нередко утверждается, что «в сложных случаях у исполкомов есть инструмент замены недобросовестных застройщиков».
Однако на практике замена застройщика сопровождается тем, что новый застройщик предлагает дольщикам произвести существенные доплаты для завершения строительства. И Указ № 473 здесь ничего не меняет. Соответственно, дольщикам остается либо подписать договор с новым застройщиком и согласиться на доплату, либо отказаться от заключения договора, что иногда чревато и риском невозможности вернуть свои средства.
Также можно слышать утверждения в духе «несогласные с доплатой граждане могут забрать внесенную ранее долю и отказаться от строительства». Однако на практике это не так просто, а в случае банкротства предыдущего застройщика — практически невозможно. Поэтому право требовать возврата средств не является защитной мерой, особенно в ситуации, когда отсутствуют средства, за счет которых можно произвести возврат взносов.
Таким образом, замена застройщика — это способ достроить дом, что сопряжено для дольщиков с дополнительными расходами, но никак не является гарантией спокойствия участников долевого строительства. На практике мы наблюдали ситуации, в том числе в 2017–2018 гг., когда деньги по расторгнутому договору долевого строительства не возвращались, потому что застройщик уходил в процедуру банкротства. В этой части законодатель никаких гарантий в Указе № 473 не предложил. Возможно, эта проблема могла бы быть решена через гарантирование государством возврата денег — по аналогии с гарантиями возврата банковских вкладов.
Мы перечислили далеко не все заслуживающие внимания проблемные вопросы долевого строительства, но и они свидетельствуют о том, что на сегодняшний день позитивного обновления правового регулирования данной сферы не произошло.
Указ № 473 вступил в силу 13 марта 2019 г. Его действие не распространяется на объекты строительства, разрешительная документация на строительство которых дана до вступления в силу этого документа, то есть в течение нескольких лет еще будут сохранять актуальность нормы Указа № 263.
