Элементы медиации в парламентской деятельности

Автор: Виктор КАМЕНКОВ, доктор юридических наук, профессор, директор Международного научно-образовательного центра медиации, примирения и третейских процедур, заслуженный юрист Республики Беларусь, журнал "Юридический мир" № 1/2021 - .

В предлагаемой статье сравним правовые нормы Закона Республики Беларусь от 04.11.1998 № 196-З «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» (далее — Закон о статусе депутата), Закона Республики Беларусь от 08.07.2008 № 370-З «О Национальном собрании Республики Беларусь» (далее — Закон о Национальном собрании) и Закона Республики Беларусь от 12.07.2013 № 58-З «О медиации» (далее — Закон о медиации), а также иных актов законодательства в отношении возможности использования медиативных технологий в парламентской деятельности депутатов и иных лиц.

 

Чтобы представить актуальность рассматриваемых в настоящей статье вопросов, необходимо вспомнить, что в ст. 90 Конституции Республики Беларусь (далее — Конституция) и в ст. 1 Закона о Национальном собрании установлено: Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь — является представительным и законодательным органом Республики Беларусь и состоит из двух палат: Палаты представителей и Совета Республики. И речь пойдет в первую очередь о возможности использования медиативных навыков и технологий депутатами Палаты представителей и членами Совета Республики в их парламентской деятельности.

Сразу оговоримся, что Закон о медиации в ст. 1

под медиацией буквально понимает переговоры сторон с участием медиатора в целях урегулирования спора (споров) сторон путем выработки ими взаимоприемлемого соглашения.

В соответствии с Законом о Национальном собрании к компетенции Парламента разрешение и урегулирование споров, конфликтов не относится. Но это не означает, что конфликтов и споров в Парламенте, а также с участием депутатов или членов Совета Республики в иных случаях нет и быть не может.

 

Конфликты интересов

В российском Федеральном законе от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» прямо указано, что в случае, если владение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Схожие правовые нормы об основаниях для конфликтов интересов имеются и в белорусском Законе о Национальном собрании (ст. 6–9), но они так не названы. На самом деле конфликты могут возникать из следующих перечисленных в Законе о Национальном собрании оснований, если депутат Палаты представителей или член Совета Республики, например:

  • продолжает заниматься предпринимательской деятельностью лично или через иных лиц, оказывать содействие супругу (супруге), близким родственникам или свойственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение;
  • принимает участие лично или через иных лиц в управлении коммерческой организацией, в случаях, не предусмотренных законодательными актами;
  • имеет счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в иностранных государствах и иных случаев, установленных законодательными актами;
  • выполняет иную оплачиваемую работу, не связанную с осуществлением своих полномочий в Парламенте, кроме педагогической, научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики;
  • принимает имущество (подарки) или получает другую выгоду в виде услуги в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров, вручаемых при проведении протокольных и иных официальных мероприятий;
  • использует во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество соответствующего государственного органа и служебную тайну;
  • принимает без согласия Президента Республики Беларусь государственные награды иностранных государств;
  • в течение трех месяцев после избрания (назначения) на должность не передал в установленном законодательством порядке в доверительное управление под гарантию государства на время осуществления своих полномочий на профессиональной основе в Парламенте находящиеся в их собственности доли участия (акции, права) в уставном фонде коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
  • не соглашается с его отзывом избирателями и т.д.

Другими словами, основаниями для конфликтов и даже «горячих» споров будут все те случаи, когда депутат Палаты представителей или член Совета Республики по каким-то причинам не станет выполнять требования и обязательства, изложенные в ст. 6–9 Закона о Национальном собрании.

Поводами для конфликтов могут быть и иные фактические обстоятельства, которые в законодательстве и не прописаны, ведь депутаты являются представителями народа и ничто человеческое им не чуждо.

К сожалению, приходится констатировать, что четкого механизма разбора и вероятного урегулирования подобных конфликтов и споров в действующем законодательстве не предусмотрено, за исключением их возможного рассмотрения в соответствующих комиссиях Парламента. Поэтому при совершенствовании анализируемых законов целесообразно, на наш взгляд, устранить подобные пробелы.

В любом случае обучение, получение специальной медиативной подготовки и опыт использования медиативных технологий для тех депутатов и иных лиц аппарата Парламента, кто будет заниматься подобными вопросами, просто необходимы. Ведь

внедрение в практику парламентской деятельности медиативных технологий, сочетание принципов публичности и конфиденциальности только укрепит доверие избирателей, будет способствовать открытости и гласности, в целом демократизации в работе Парламента.

Совет Европы, например, давно «…отмечает, что электронная демократия включает в себя, в частности, электронные: парламент, законодательство, правосудие, медиацию, охрану окружающей среды, выборы, референдум, инициативу, голосование, консультации, петиции, кампании, опрос и обзор»1.

 

Разногласия

Речь можно и нужно вести также об иных формах конфликтов, разногласий и несогласий, встречающихся в парламентской деятельности, а также о возможном применении медиативных навыков с целью их преодоления.

Но, подтверждая тезис о сложности вопросов, рассматриваемых в Парламенте, и о распространенности оснований для различного рода конфликтов и разногласий, и Закон о Национальном собрании предусматривает их потенциальное наличие и механизмы преодоления.

В частности, в Законе о Национальном собрании (ст. 31) говорится, что в случае двукратного отказа Совета Республики в даче согласия на назначение должностных лиц Совет Республики может обратиться к Президенту Республики Беларусь с предложением о проведении консультаций в целях преодоления возникших разногласий. Возникает вопрос: почему в таком случае не использовать медиативные технологии и навыки для достижения компромисса? Препятствий действующее законодательство не называет.

Основные формы деятельности палат Парламента названы в ст. 8 Закона о Национальном собрании: заседания, совместные заседания с другой палатой, парламентские слушания, деятельность постоянных и временных комиссий, других органов палат, депутатских групп, депутатов в избирательных округах, а также в иных формах в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Практически во всех перечисленных формах парламентской деятельности можно обнаружить элементы разногласий, где применимы медиативные методы и приемы.

В деятельности депутатов можно обнаружить и ярко выраженные особенности их возможной медиативной практики. Это в первую очередь работа депутатов в округах, где нет и не может быть врагов, неприятелей, но есть избиратели.

Закон о статусе депутата в ст. 24 не просто предоставляет право, а императивно обязывает депутата Палаты представителей, члена Совета Республики принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, населения соответствующей административно-территориальной единицы: рассматривать поступившие от них обращения, способствовать в пределах своих полномочий надлежащему решению содержащихся в них вопросов; вести личный прием граждан, в том числе ИП, их представителей и представителей юридических лиц; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие государственные органы, органы территориального общественного самоуправления и общественные объединения.

Конечно, в такой работе неизбежны встречи с различными избирателями, в том числе со спорящими между собой, с конфликтами интересов. Рассчитывать на то, что депутатская деятельность в округе проходит бесконфликтно, можно, но это нереально. Есть самые разные группы конфликтов. Медиативные навыки депутата в таких случаях будут его незаменимыми помощниками.

 

Согласительные комиссии

Закон о Национальном собрании регулирует другие парламентские процедуры, где априори можно использовать медиацию.

Так, правовые нормы ст. 61, повторяя конституционные нормы (ст. 100 Конституции), определяют порядок рассмотрения проектов законов, отклоненных Советом Республики. Смысл норм заключается в том, что палаты Национального собрания для преодоления возникших разногласий могут создать согласительную комиссию, которая формируется на паритетной основе.

Кстати, создание согласительных комиссий широко практикуется в других государствах и не только в парламентской деятельности.

Так, «…наиболее часто для достижения согласованного решения Президентом используются организация переговоров с участием спорящих сторон и образование согласительных комиссий. Возможно применение и других согласительных процедур — создание третейских судов, оказание «добрых услуг» и т.п.»2.

«При наличии разногласий предпринимаются попытки их урегулировать: проводятся дополнительные обсуждения, могут создаваться согласительные комиссии с участием посредников (п. 5 Правил)»3.

В других государствах также существует подобная проблема согласования проекта закона между палатами парламента. «Под «челноком» (the navette) понимается особая процедура согласования поправок к законопроекту между двумя палатами бикамерального парламента, предусматривающая поочередное обсуждение законопроекта с поправками или только поправок к законопроекту палатами двухпалатного законодательного органа с возможностью принятия, отклонения, изменения или замены поправок каждой из палат. Эта процедура предусматривает, как правило, неограниченное число циклов последовательного рассмотрения поправок к нему до согласования итогового текста законопроекта. Такая практика рассмотрения законопроекта применяется в Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Австралийском Союзе, Швейцарии, Чехии и ряде других стран»4.

Исходя из словарной дефиниции понятия «согласительная комиссия», можно сделать общий вывод о предназначении такой комиссии для оценки фактических обстоятельств конфликта и выработки условий его урегулирования. «Следственные и согласительные комиссии (англ. investigatory and conciliation commissions) — в международном праве органы, создаваемые государствами в целях мирного разрешения возникших между ними споров. Возможность использования следственных комиссий в этих целях допускается ст. 33 и 34 Устава ООН. Следственные комиссии обычно имеют своей задачей установление фактической стороны спора. Согласительные комиссии выясняют фактическую сторону спора и вырабатывают условия его разрешения. Выводы следственных и согласительных комиссий обычно имеют рекомендательный характер, но по некоторым международным договорам их участники признают мнения согласительных комиссий обязательными (например, Конвенция о режиме судоходства на Дунае 1948 г.)»5.

В иных правовых нормах Закона о Национальном собрании описан порядок создания и работы согласительной комиссии, порядок принятия решений (ст. 62–63). Но по своей сути технология принятия нового решения (нового текста, новой структуры и т.п.) согласительной комиссией в Законе о Национальном собрании не прописана. Если представить, что члены согласительной комиссии останутся на своих позициях, которые они считают принципиальными (вариант: возражение Совета Республики было ошибочным), то нового варианта правовых норм согласительная комиссия не выработает и не сможет предложить для голосования. Не поможет и отдельное рассмотрение каждого возражения Совета Республики в отдельности. Поэтому

медиативные технологии, приемы и методы могут послужить здесь хорошим подспорьем для выработки приемлемого компромисса или варианта.

 

Способы внедрения медиативных технологий

Привлечь стороннего медиатора в описанные парламентские процедуры будет не так просто в силу отсутствия у такого медиатора парламентских (депутатских) полномочий, хотя Закон о Национальном собрании в ст. 62 предоставляет право согласительной комиссии привлекать к своей работе работников секретариатов палат Национального собрания, приглашать представителей госорганов и иных организаций, ученых, экспертов и специалистов. Такими учеными, экспертами и специалистами могут быть также медиаторы.

Другой эффективный выход — обучать медиации будущих парламентариев, действующих депутатов и работников секретариатов палат Национального собрания. Наиболее результативной является организация работы комиссий и иных структурных подразделений, когда медиации обучены их руководители.

Этот выход остается единственным в тех случаях, если согласительная комиссия не создавалась и подготовка проекта закона к рассмотрению Палатой представителей осуществляется соответствующей постоянной комиссией Палаты представителей.

К слову, специализированную медиативную подготовку будущих работников аппарата Парламента можно и стоит начинать уже со студенческой скамьи, в том числе в магистратуре. Более углубленную — в специализированных центрах медиации, например, в Международном научно-образовательном центре медиации, примирения и третейских процедур Белорусского государственного университета.

Конечно, участие медиатора в работе согласительных комиссий не следует рассматривать в качестве какой-то панацеи. Но такое участие будет способствовать снижению конфликтности в работе Парламента, выработке практики мирного урегулирования возникших конфликтов, уменьшению количества случаев, когда необходимо прибегать к не совсем парламентским способам урегулирования парламентских конфликтов, которые предусмотрены в ст. 65 Закона о Национальном собрании (которые, кстати, не согласуются с принципом разделения властей).

Таким образом, даже первичный подход к изучению обозначенной проблемы показывает перспективность анализа возможных элементов медиации в парламентской деятельности.

1 Овчинников, В. А., Антонов, Я. В. Электронное правосудие как проект электронной демократии: перспективы реализации в России // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 5. — С. 3–7 (электронная версия). — Здесь и далее примеч. авт.

2 Бархатова, Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации: новая редакция (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект, 2020. — 256 с. (электронная версия).

3 Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / Е. Г. Азарова, М. А. Бочарникова, Т. Ю. Коршунова и др.; отв. ред. Ю. П. Орловский. 8-е изд., испр., доп. и перераб. — М.: КОНТРАКТ, 2019. — X, 1254 с. (электронная версия).

4 Кошель, А. С. Бикамерализм и его влияние на парламентские процедуры // Государственная власть и местное самоуправление. — 2020. — № 8. — С. 14–19 (электронная версия).

5 Гавриленко, В. Г. Юридический энциклопедический словарь // КонсультантПлюс, 2012 (электронная версия).

Наш telegram-канал