Взаимоотношения исполнительных и распорядительных органов с товариществами собственников: контроль или управление?

Товарищества собственников жилых домов (далее — ТС) создаются с целью сохранения и содержания общего имущества совместного домовладения, владения и пользования им. В процессе осуществления указанных целей ТС неизбежно взаимодействуют с местными исполнительными и распорядительными органами, осуществляющими функции контроля над деятельностью организаций собственников.

Анализ правовых норм показывает, что законодательство содержит лишь общие положения о компетенции должностных лиц указанных органов, детально не регламентируя их властные полномочия по отношению к ТС. Данное обстоятельство создает условия для возможного превышения должностных полномочий: местные исполнительные и распорядительные органы нередко издают обязательные для исполнения предписания, то есть фактически выполняют не только контрольную, но и управленческую функцию.

Должны ли органы управления ТС следовать подобным предписаниям? И какова ответственность за их неисполнение?

Ответы на данные вопросы рассмотрены в настоящей статье в разрезах действующего законодательства и судебной практики.

Правовое регулирование

Полномочия должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов определены Жилищным кодексом Республики Беларусь (далее — ЖК) и Законом Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (далее — Закон).

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 9 ЖК районные, городские исполнительные комитеты, местные администрации районов в городах в области жилищных отношений в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, помимо полномочий, указанных в п. 1 данной статьи, также осуществляют:

• контроль над соблюдением жилищного законодательства, в том числе за эксплуатацией жилищного фонда, состоянием в государственных органах, других организациях учета нуждающихся в улучшении жилищных условий;
• контроль над деятельностью, в том числе финансово-хозяйственной, организаций застройщиков, контроль над деятельностью ТС.

Пунктом 1 ст. 186 ЖК определено, что контроль над деятельностью, в том числе финансово-хозяйственной, организаций застройщиков, и контроль над деятельностью ТС осуществляются областными, Минским городским, районными, городскими исполнительными комитетами, местными администрациями районов в городах в порядке, установленном законодательными актами.

Согласно п. 2 ст. 186 ЖК местные исполнительные и распорядительные органы на соответствующей территории:

• принимают меры по защите прав и законных интересов членов организаций собственников;
• согласовывают кандидатуру председателя правления организации собственников;
• вносят кандидатуру для избрания председателем правления на рассмотрение общего собрания членов организации собственников в случае отсутствия у организации собственников такой кандидатуры;
• вносят предложение о проведении внеочередного общего собрания (собрания уполномоченных) членов организации собственников, в том числе для решения вопросов о досрочном прекращении полномочий членов правления, председателя правления, ревизионной комиссии организации собственников;
• назначают уполномоченное лицо в случаях, предусмотренных ЖК, в порядке, установленном актами законодательства;
• осуществляют иные полномочия в соответствии с законодательством.

В частности, иные полномочия местных исполнительных и распорядительных органов предусмотрены ст. 43–45 Закона. Анализ ст. 43 и 44 Закона позволяет сделать вывод о том, что

исполкомы первичного и базового уровней в целом не обладают какими-либо властными полномочиями по отношению к ТС.

Согласно ст. 45 Закона к полномочиям местных администраций в области жилищных правоотношений относятся:

• осуществление контроля над соблюдением жилищного законодательства, законодательства в области жилищного строительства, благоустройства соответствующей территории;
• осуществление деятельности по профилактике правонарушений;
• обеспечение осуществления на соответствующей территории контроля над соблюдением законодательства, осуществление разъяснения вопросов применения законодательства, относящихся к компетенции органов местного управления и самоуправления.

Как видно из процитированных норм, в сфере жилищных правоотношений полномочия исполнительных органов носят контрольный, а не управленческий характер. Закон, ЖК или какие-либо иные нормы законодательства не наделяют должностных лиц исполнительных и распорядительных органов полномочиями по вынесению обязательных для выполнения требований в отношении неопределенного круга лиц, а также не содержат указаний на то, что их невыполнение влечет установленную законом ответственность.

Более того, в силу п. 3 Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта запрещается и ведет к привлечению должностных лиц контролирующих (надзорных) органов к установленной законодательными актами ответственности. В случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта.

Вместе с тем на практике наблюдается иной подход к рассматриваемому вопросу.

Судебная практика

Заместителем главы районной администрации в г. Минске (далее — администрация) председателю правления ТС было предъявлено следующее требование:

1. принять меры по предоставлению свободного доступа к путям эвакуации в местах общего пользования жилого дома (далее — МОП);
2. принять меры по устранению загромождений в МОП, в том числе в лифтовых холлах и на общих балконах;
3. провести обследование МОП на предмет самовольной установки металлических дверей и дверных коробок;
4. принять меры по демонтажу самовольно установленных металлических дверей и дверных коробок в МОП.

О выполнении данного требования ТС предписано письменно уведомить администрацию в установленный срок.

По истечении предоставленного срока комиссией, вышедшей для обследования МОП жилого дома, было установлено, что требование предписания исполнено не в полном объеме. По данному факту в отношении председателя правления ТС был составлен протокол об административном правонарушении по ст. 24.3 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), предусматривающей ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица государственного органа (организации) при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе. В частности, указанным протоколом председателю правления ТС вменялось в вину невыполнение законного требования заместителя главы администрации района в городе при исполнении им служебных полномочий по осуществлению контроля над деятельностью ТС на территории подконтрольного района.

Дело об административном правонарушении было направлено для рассмотрения в районный суд, но возвращено на доработку, поскольку в протоколе не конкретизировано, в чем именно заключалось неповиновение председателя правления ТС законным требованиям должностного лица.

После того как дело об административном правонарушении с исправленным протоколом было вновь передано в районный суд, председатель правления был привлечен к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 24.3 КоАП. В обоснование вынесенного постановления суд указал, что предпринятые председателем правления ТС меры оказались недостаточными, поскольку при повторном обследовании МОП было установлено, что выявленные ранее нарушения не были устранены.

Данное постановление было обжаловано в суд второй инстанции по следующим основаниям:

1. председателем правления ТС были приняты все предусмотренные законодательством меры для исполнения требований администрации: в адрес собственников, допустивших нарушения, были направлены предписания о необходимости их устранения; поданы исковые заявления в суд и впоследствии возбуждены исполнительные производства;
2. лицом, виновным в неисполнении требований администрации, является не председатель правления ТС, сделавший все от него зависящее, а сами члены ТС, не исполнившие предписания и решения суда.

Суд второй инстанции отменил постановление районного суда с направлением дела на новое рассмотрение. При рассмотрении жалобы суд пришел к выводу, что районный суд не проверил, наделено ли должностное лицо администрации района правом вынесения требований, обязательных для исполнения неопределенным кругом лиц, не подчиненных ему по службе, а также может ли неисполнение предъявленного требования влечь для таких лиц установленную ст. 24.3 КоАП ответственность.

В ходе повторного рассмотрения дела об административном правонарушении должностное лицо, составившее протокол, в подтверждение наличия полномочий представило должностную инструкцию заместителю главы районной администрации, согласно которой последний обязан осуществлять руководство жилищно-коммунальным хозяйством и благоустройством района и отвечать за организацию в районе работы с ТС, жилищно-строительными потребительскими кооперативами. В свою очередь, лицо, в отношении которого ведется административный процесс, и его защитник возражали по существу применения положений представленной инструкции к рассматриваемому делу, поскольку она является локальным актом и не может возлагать какие-либо обязанности на лиц, не являющихся работниками государственного органа, в котором она издана.

Иных доказательств наличия у должностного лица полномочий заявлять подобные требования суду представлено не было.

Вместе с тем постановлением районного суда председатель правления ТС был вновь признан виновным в неповиновении законному требованию должностного лица при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе, и привлечен к административной ответственности в виде штрафа. В обоснование наличия у заместителя главы администрации района полномочий на предъявление таких требований суд положил ч. 2 ст. 9, ст. 186 ЖК, ст. 45 Закона, а также должностную инструкцию заместителю главы администрации района.

Данное постановление было обжаловано в суд второй инстанции, однако в удовлетворении жалобы было отказано по тем же причинам, которые были приведены в постановлении районного суда. Таким образом, постановление о наложении административного взыскания вступило в законную силу. Применительно к рассматриваемой теме данный факт означает следующее:

• как местные исполнительные и распорядительные органы, так и суды сочли законной практику, при которой в рамках должностное лицо районной администрации не только контролирует деятельность ТС, но и предъявляет обязательные для исполнения требования, тем самым частично подменяя органы управления организации собственников;
• за неисполнение требований должностного лица контролирующего органа председатель правления ТС может быть привлечен к административной ответственности по ст. 24.3 КоАП.

Вместе с тем описанный выше подход, по мнению авторов, представляется спорным, поскольку у заместителя главы районной администрации, как и иных должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов, отсутствуют полномочия предъявлять требования неопределенному кругу лиц, не подчиненных им по службе (включая органы управления ТС). Данная позиция основывается на следующих тезисах:

1. поскольку законодательством не предусмотрено наличие у должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов права предъявлять обязательные для исполнения требования неопределенному кругу лиц, не подчиненных им по службе, то их невыполнение не может образовывать состав правонарушения, предусмотренного ст. 24.3 КоАП;
2. должностная инструкция априори не является основанием для возникновения таковых полномочий, поскольку она представляет собой локальный акт и распространяется только на работников конкретного местного исполнительного и распорядительного органа, но не иных лиц.

Заключение

Анализ норм ЖК и Закона, регулирующих взаимоотношения ТС с местными исполнительными и распорядительными органами, позволяет сделать вывод о том, что полномочия последних носят контрольный, а не управленческий характер. Право указанных органов издавать обязательные для исполнения требования в отношении ТС и его органов управления законом не предусмотрено. Вместе с тем на практике неисполнение требований местного исполнительного и распорядительного органа может расцениваться как административное правонарушение и влечь установленную КоАП ответственность. Данный факт свидетельствует о том, что

взаимоотношения организаций собственников и контролирующих органов нуждаются в более детальной правовой регламентации: представляется необходимым на законодательном уровне закрепить конкретный перечень полномочий местных органов власти по отношению к подконтрольным им ТС.