Нормативность разъяснений правовых актов

Автор: Дмитрий ЛАЕВСКИЙ, адвокат, управляющий партнер адвокатского бюро «Лаевский, Юльский и партнеры» Анастасия МАЛИК, адвокат адвокатского бюро «Лаевский, Юльский и партнеры» Ольга ТИКОВЕНКО, адвокат адвокатского бюро «Лаевский, Юльский и партнеры», - .

Вопрос о том, носят ли обязательный характер данные государственными органами письменные разъяснения нормативных правовых актов (НПА), не теряет своей актуальности, ведь такие разъяснения даются органом — носителем властных полномочий.

 

Согласно ч. 1 п. 2 ст. 69 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 «О нормативных правовых актах» (далее — Закон) нормотворческие органы, реализующие государственную политику, осуществляющие правовое регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо другие уполномоченные госорганы при необходимости подготавливают письменные разъяснения применения НПА.

Однако на практике нередко реализация указанных разъяснений по применению НПА приводит к разногласиям. В связи с этим рассмотрим, обладают ли нормативными свойствами письменные разъяснения уполномоченных госорганов по применению НПА, а также возможность судебного обжалования данных письменных разъяснений.

 

Характер письменных разъяснений

В законодательстве не определено понятие «нормативные свойства». Вместе с тем согласно п. 8 ст. 2 Закона нормативный правовой акт — официальный документ установленной формы, принятый (изданный) нормотворческим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции или референдумом с соблюдением предусмотренной законодательством процедуры, который направлен на установление, изменение, официальное толкование, приостановление, возобновление, продление и прекращение действия норм права как общеобязательных правил поведения постоянного или временного характера, рассчитанных на индивидуально не определенный круг лиц и неоднократное применение.

Исходя из этого нормативные свойства могут выражаться в способности некоего документа влиять на поведение неопределенного круга лиц в той или иной сфере отношений.

В соответствии с п. 3 ст. 69 Закона при письменном разъяснении НПА не допускаются изменение содержания его нормативных правовых предписаний, введение или усиление ответственности граждан и юридических лиц, ограничение их прав и свобод либо лишение имеющихся прав и свобод, возложение дополнительных (увеличенных) обязанностей по сравнению с существующими, установление усложненного порядка реализации этих прав, свобод и обязанностей. Вместе с тем статья 69 Закона не содержит запрета на то, чтобы посредством письменного разъяснения происходило ослабление или смягчение ответственности либо упрощение порядка реализации прав и обязанностей, если это не связано с изменением содержания нормы.

Подтверждением обоснованности данного вывода служат нормы различной отраслевой принадлежности.

Так, в силу ч. 2 п. 6 ст. 3 Налогового кодекса Республики Беларусь (далее — НК) в случае выявления пробелов в налоговом законодательстве, внутренних противоречий в актах налогового законодательства либо иных недостатков, создающих правовую неопределенность, решения должны приниматься в пользу плательщиков налогов, сборов (пошлин).

Пунктом 9.1 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» (далее — Директива № 4) установлено, что в случае неясности или нечеткости предписаний актов законодательства суды, другие государственные органы и иные государственные организации, должностные лица принимают решения в пользу субъектов предпринимательской деятельности и граждан.

Следовательно, анализ ст. 69 Закона во взаимосвязи со ст. 3 НК и п. 9 Директивы № 4 допускает возможность наличия нормативных свойств у письменных разъяснений. При этом полагаем, что нормативные свойства должны признаваться только за такими письменными разъяснениями, которые, не изменяя содержания разъясняемой нормы, направлены на упрощение существующего порядка реализации прав и обязанностей граждан и юридических лиц, а также смягчение или ослабление ответственности (далее — письменные разъяснения, обладающие нормативными свойствами). Иные письменные разъяснения не должны рассматриваться как обладающие нормативными свойствами, что, однако, само по себе не исключает такие разъяснения из круга объектов возможного судебного обжалования.

 

Учет письменных разъяснений судами и иными госорганами

Полагаем, что для гарантии обеспечения прав и законных интересов граждан и юридических лиц суды, правоохранительные и контролирующие органы при оценке соблюдения законодательства в определенной сфере правоотношений обязаны руководствоваться письменными разъяснениями, которые обладают нормативными свойствами.

В частности, если граждане или юридические лица при совершении каких-либо действий, а также осуществлении хозяйственной деятельности руководствовались письменными разъяснениями, обладающими нормативными свойствами, и соблюдали их, то такое поведение должно оцениваться как добросовестное, правопослушное и ненаказуемое.

Подобный подход не только будет соответствовать вышеприведенной доктрине, но и будет способствовать повышению ответственности госорганов за содержание даваемых ими письменных разъяснений.

 

Возможность судебного обжалования письменных разъяснений

Действующие на сегодняшний день нормы законодательства скорее позволяют говорить о возможности судебного обжалования письменных разъяснений применения НПА, хотя судебная практика формируется по иному пути.

Фактически на сегодняшний день процессуальным законодательством предусмотрена только возможность обжалования индивидуальных правовых актов госорганов, действий (бездействия) их должностных лиц.

Так, исходя из ч. 1 ст. 353 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ГПК),

гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями (бездействием) государственных органов, иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц ущемлены его права.

Согласно ч. 1 ст. 227 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь юридическое лицо, индивидуальный предприниматель или гражданин, а также прокурор вправе подать в суд, рассматривающий экономические дела, заявления о признании недействительным ненормативного правового акта государственного органа, органа местного управления и самоуправления, иного органа, который не соответствует законодательству и которым нарушаются права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан, либо об обжаловании действий (бездействия) государственного органа, органа местного управления и самоуправления, иного органа или должностного лица, если считают, что нарушены права и законные интересы юридического лица, ИП или гражданина в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, а также что оспариваемый ненормативный правовой акт, обжалуемые действия (бездействие) противоречат законодательному или иному НПА.

Следовательно, в нормах процессуального права возможность обжалования письменных разъяснений по применению НПА связывается с конкретными неправомерными действиями (бездействием) госорганов.

Вместе с тем в соответствии с п. 5 ст. 11 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК) защита гражданских прав осуществляется путем признания недействительным акта госоргана или органа местного управления и самоуправления.

Акт госоргана или органа местного управления и самоуправления может быть как ненормативным, так и нормативным, что допускает формальную возможность обжалования, в том числе НПА. Иными словами,

усматриваются намерения законодателя обеспечить более широкий доступ к правосудию по вопросам оспаривания любых результатов применения власти или продуктов управленческой деятельности.

Кроме того, принятие акта, в том числе письменного разъяснения, госорганом может рассматриваться в качестве действия органа или должностного лица. В этом случае нет оснований исключать такое действие из числа возможных объектов судебной оценки, особенно если субъект указал на наличие правового интереса в оспаривании соответствующего разъяснения.

Таким образом, на сегодняшний день законодательством скорее допускается возможность судебного обжалования письменных разъяснений применения НПА, однако целесообразно было бы прямо закрепить возможность такого обжалования в процессуальных кодексах.

 

Возмещение вреда вследствие ошибочного разъяснения

Вред, причиненный вследствие использования ошибочного письменного разъяснения НПА, должен возмещаться по аналогии с вредом от принятия незаконного индивидуального правового акта.

На основании ст. 938 ГК вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего законодательству акта госоргана или органа местного управления и самоуправления, подлежит возмещению за счет казны Республики Беларусь или казны административно-территориальной единицы.

Также согласно ст. 15 ГК убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, органов местного управления и самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего законодательству акта госоргана или органа местного управления и самоуправления, подлежат возмещению Республикой Беларусь или соответствующей административно-территориальной единицей в порядке, предусмотренном законодательством.

Полагаем, что возмещение вреда, причиненного вследствие применения ошибочного письменного разъяснения НПА, является гражданско-правовым спором, который подлежит рассмотрению по общим правилам ГПК в исковом порядке.

 

Правовая неопределенность

На наш взгляд, в нормах Закона, устанавливающих право госорганов давать письменные разъяснения применения НПА, имеет место правовая неопределенность в части того, что не установлена юридическая сила и степень обязательности письменных разъяснений НПА для субъектов отношений, а также последствия, если субъект будет руководствоваться такими разъяснениями.

Кроме того, на практике встречаются случаи, когда в результате дачи письменных разъяснений уполномоченных госорганов по применению НПА происходит искажение сути нормы права или когда последующее разъяснение противоречит предыдущему. Поэтому нормативность письменных разъяснений уполномоченных госорганов по применению правовых актов должна быть четко прописана в законодательстве.

Закрепление юридической силы данных разъяснений и последствий их реализации будет способствовать предсказуемости правового регулирования и содействовать предпринимательской инициативе