Административно-территориальное устройство Республики Беларусь. Проблемы и перспективы изменения

.

Территория любого государства всегда определенным образом организована — она разделена на части как административного, так и политического значения. Главная цель такого разделения — это оптимальное управление государством.

 

Все из существовавших ранее и ныне существующих государственных образований (за исключением карликовых стран) имели и имеют собственные системы административно-территориального деления, которые обусловлены целым рядом факторов: природными, политическими, экономическими, этническими, конфессиональными и др. Со временем значение тех или иных факторов менялось.

Так, в Римском государстве основной административно-территориальной единицей была провинция (от лат. pro vincere — брать управление от имени [Рима]). Все земли за пределами Аппенинского полуострова (в представлении римлян, «иностранные» земли) были поделены на провинции. Большое значение в нарезке территории государства играл военный фактор — каждая провинция имела собственную геополитическую специфику, легко поддающуюся анализу, вследствие чего в каждой из них центральной властью устанавливался особый порядок управления.

В средневековье в европейских государствах, за редкими исключениями, административно-территориальное устройство имело феодальный облик, то есть, наибольшую роль играл политический фактор, а вместе с ним — косвенно — фактор этнический. Классическим государством с таким устройством была Священная Римская империя.

С Нового времени происходила централизация государств, и все большую роль стал играть экономический фактор. А начиная с XX века экономический и национальный факторы стали доминировать при разделении государств на административно-территориальные единицы. При этом природные факторы, такие как гидрография и рельеф, во все времена и во всех государствах играли важную роль.

 

Проблемы актуального административно-территориального устройства

Административно-территориальное деление Республики Беларуси досталось ей по наследству от распавшегося Советского Союза. Административно-территориальными единицами первого уровня являются 6 областей (Брестская, Витебская, Гомельская, Гродненская, Минская, Могилёвская) и столица страны — город Минск, имеющий особый статус. В свою очередь, области разделены на 118 районов и 10 городов областного подчинения (административно-территориальные единицы второго, базового уровня). Третий, первичный уровень административно-территориального устройства образуют сельские (1 152 единицы на 01.01.2019), поселковые (в настоящее время активно упраздняются) и городские (городов районного подчинения) Советы (рисунок 1).

 

Рисунок 1. Административно-территориальное устройство Республики Беларусь по состоянию на 01.01.2019. Авторское изображение.

 

Административно-территориальное устройство страны регулируется Законом Республики Беларусь от 05.05.1998 № 154-З «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь» в редакции Закона от 07.01.2012 № 346-З.

Однако современное административно-территориальное устройство Беларуси имеет множество недостатков. Один из таковых — низкая доступность областных центров для окраин областей, которая иногда составляет свыше 200 км по автомобильным дорогам (как, например, в случае с Житковичами, Браславом или Островцом). Причиной этого является не только то, что из шести областных центров четыре (Брест, Витебск, Гомель и Гродно) располагаются не в географических центрах своих регионов, а на их окраинах. Большую негативную роль в этом играет также и размер областей: для среднего по европейским меркам государства регионы настолько велики, что их можно сравнивать с другими европейскими странами, такими как Дания, Нидерланды или Эстония (рисунок 2).

 

Рисунок 2. Районы, центры которых расположены на определенном расстоянии от своего областного центра. Зеленый цвет обозначает расстояние менее 100 км, желтый — от 100 до 150 км, оранжевые — от 150 до 200 км, малиновый — свыше 200 км. Авторское изображение.

 

Кроме этого, нарезка границ в свое время производилась не совсем удачно, вследствие чего для 20 районных центров из 118 областной центр соседней области расположен ближе, чем свой (рисунок 3).

 

Рисунок 3. Районы, центры которых расположены к областному центру соседней области ближе, чем к своему (обозначены оранжевым). Авторское изображение.

 

Для обеспечения функционирования трехуровневого административно-территориального устройства существует громоздкий управленческий аппарат, создающий большую нагрузку на республиканский и местные бюджеты. К тому же, регионы базового и первичного уровней крайне несимметричны в демографическом плане. Так, по данным Белстата на 01.01.2019, население Россонского района Витебской области составляет 9 042 чел., в то время как население Лидского района — 131 240 чел., а население города Борисова, который в административно-территориальной иерархии находится на уровень ниже вышеназванных единиц, – 142 681 чел.

В совокупности перечисленные выше недостатки административно-территориального устройства создают проблемы, прежде всего, в экономике и хозяйствовании, а также в социальной сфере. Для административных центров всех без исключения областей не представляют особого интереса отсталые, преимущественно сельские регионы на периферии, вследствие чего в их развитие вкладывается недостаточно материальных и иных средств, и даже усилия Минска по сглаживанию этого негативного фактора не приводят к желаемому результату. Особенно ярко иллюстрирует эти проблемы присвоение относительно небольшим населенным пунктам на окраинах областей статуса городов, которые все равно продолжают стремительно терять население (так, с 1999 г. город Коссово потерял более трети населения, а самый маленький город — Дисна — почти половину). Созданный Указом Президента Республики Беларусь от 08.06.2015 № 235 «О социально-экономическом развитии юго-восточного региона Могилевской области» указанный в названии этого документа регион, где действует ряд преференций экономического и социального характера, не стал и, очевидно, не станет привлекательным для инвестиций объектом. А областные центры как «высасывали» значительные людские ресурсы из своих регионов, так и продолжают это делать (особенно нагляден в данном случае пример г. Гродно, который, по данным Белстата, за период с 1996 по 2019 гг. «прибавил» более 75 000 чел., тогда как Гродненская область за этот период потеряла более 150 000 чел.).

 

Концепции изменения устройства

В Республике Беларусь сформировалась относительно равномерная и густая сеть населенных пунктов. Среднее расстояние между городами меньше 50 км, то есть в радиусе часовой транспортной доступности. Среднее расстояние между сельскими населенными пунктами составляет всего около 3 км. В среднем на каждую тысячу квадратных километров площади нашей страны приходится одно городское поселение (площадь республики — 207 600 км², число городских населенных пунктов — 192) и 115 сельских. Такие условия являются очень благоприятными для изменения административно-территориального устройства Беларуси, и, как следствие, оптимизации экономической и социальной жизни населения в населенных пунктах государства.

Следует отметить, что в 1990-х — начале 2000-х гг. отечественными исследователями были предложены различные проекты к оценке состояния и перспектив развития административно-территориального устройства Беларуси. Такие исследователи проблемы как А. Богданович, Г. Куневич, К. Надудик, В. Ровдо и др. выступают за реформу административно-территориального устройства, предусматривающую ликвидацию областного уровня и переход к двухуровневой модели административного деления. По мнению К. Надудика, с учетом основных структурообразующих факторов административно-территориального деления (плотности населения, уровня социального и экономического развития, системы коммуникаций), на территории республики может быть создано 20 воеводств, включающих по 20-30 волостей. А. Богданович также предлагает создать на основе существующих областей и столицы 15 новых областей (округов). По его концепции, районные центры, города областного и районного подчинения, поселки городского типа и наиболее крупные сельские поселения должны стать центрами 270 – 275 новых районов (общин, волостей), а первичный уровень ликвидирован.

В основе проекта «Концепции стратегии территориального развития Республики Беларусь», разработанного Г. Ридевским, — модель социально-эколого-экономического районирования Беларуси. Исследователь разделяет территорию республики на 15 социально-эколого-экономических районов (СЭЭР). СЭЭР — территориальные системы, позволяющие обеспечить сбалансированность воспроизводства ресурсного потенциала (социально-экономического, демографического, природного) территории, уровня и качества жизни населения. Районы рассматриваются в качестве потенциальных административно-территориальных единиц. После переходного этапа, предусматривающего функционирование планировочных районов и анализ эффективности их развития, Г. Ридевский предлагает провести два этапа реформирования административно-территориального устройства. На первом этапе осуществляется реформирование на субнациональном уровне на основе модели социально-эколого-экономического районирования. Второй этап — разработка и реализация модернизации административно-территориального деления на уровне современных административных районов и сельских Советов (рисунок 4).

 

Рисунок 4. Карта СЭЭР и их центров по Г. Ридевскому.

 

В конце 1980-х гг. в Белорусской ССР была разработана первая государственная схема комплексной территориальной организации (ГСКТО). Территория страны рассматривалась как самодостаточная, самостоятельная народнохозяйственная система, требующая особого подхода к решению задач управления ее развитием. Была разработана единая система адресных дифференцированных показателей комплексного развития и режимов использования территорий, даны рекомендации по изменению системы административно-территориального устройства страны (рисунок 5).

 

Рисунок 5. ГСКТО БССР.

 

С того времени концепции территориальной организации постоянно трансформировались. Актуальная ГСКТО предполагает формирование 18 внутриобластных регионов — устойчивых систем взаимоувязанных населенных пунктов и территорий, объективно складывающихся в радиусе полутора-двухчасовой транспортной доступности от его центра. Стоит отметить, что такое разделение еще сильнее усиливает различия по площади территории, численности проживающего населения, развитости социально-экономического потенциала, параметрам их дальнейшего развития, снимая лишь вопрос временной доступности административных центров (рисунок 6).

 

Рисунок 6. Современная ГСКТО Республики Беларусь.

 

Авторский проект изменения устройства

С учетом преимуществ вышеперечисленных проектов, а также с использованием опыта совершенствования административно-территориального устройства в других государствах постсоветского пространства, автором был проведен комплексный анализ территории Республики Беларуси, в результате чего им был заложен и теоретически обоснован собственный вариант административно-территориальной реформы.

Основа реформы — переход от трехуровневой (области — районы — местные советы) системы административно-территориального устройства к двухуровневой («земли» — «самоуправления»), который предполагается реализовать путем трансформации уже существующего административно-территориального деления, через ликвидацию высшего уровня (областей) и объединение административно-территориальных единиц базового (второго) и первичного (третьего) уровней, учитывая совокупность таких факторов, как:

  • демографический потенциал административно-территориальных единиц (численность, плотность, социально-демографическая структура населения, особенности системы расселения);
  • состояние экономического потенциала;
  • уровень развития социальной, транспортной инфраструктуры, системы коммуникаций;
  • «эффект масштаба», то есть территориальная доступность для населения объектов социальной инфраструктуры, местных органов власти;
  • физико-географические факторы (рельеф, гидрология);
  • исторический фактор;
  • этно-религиозный фактор.

Формирование альтернативных «земель» предполагается совершить объединением районов без их разделения между несколькими «землями» (за некоторыми исключениями). Каждая потенциальная «земля» должна занимать не менее 10 000 км² и иметь хотя бы 100 000 чел. населения (оптимально — 300 000 — 500 000 чел.). За основу нарезки и выделения административных центров автор предлагает взять первую ГСКТО и проект СЭЭР Г. Ридевского, за одним важным исключением: областные центры автор предлагает выделить в отдельные «земли» — «вольные города» в связи с общереспубликанским значением этих городов в политическом, экономическом, социальном, хозяйственном, культурном и образовательном плане. В таком случае «вольные города» желательно выделить в единые регионы вместе с естественными пригородами, а не по современным административным границам.

Важным условием создания нового административно-территориального устройства Беларуси автор видит учёт исторического и этно-религиозного факторов. В связи с этим предполагается, что этнические группы белорусов и автохтонные национальные меньшинства будут компактно сконцентрированы в пределах определенных «земель», а историческим названиям будет отдано предпочтение перед наименованиями по административным центрам.

Нижним уровнем административно-территориального устройства автор предлагает «самоуправления» двух типов: «городов» и «волостей», последние должны состоять из негородских территорий (нынешних сельсоветов и поссоветов). При этом объединение местных Советов в конкретную «волость» должно происходить в пределах границ одного района. Каждый район должен быть разделен, как минимум на две «волости», а «волостям» при этом следует иметь, как минимум, 3 000 чел. населения (оптимально — 5 000 – 15 000 чел.) и занимать площадь не менее 150 км² и не более 1 000 км² (оптимально — 350 – 700 км²). Возможно, самые маленькие города страны, имеющие численность населения менее 6 000 чел., также следует включать в состав «волостей». Реальными аналогами создания подобных «самоуправлений» могут служить мероприятия, проводимые в ходе административных реформ в Украине (где вместо более 11 тысяч местных Советов планируется создать полторы-две тысячи объединенных территориальных общин) и в Эстонии (где в результате к концу 2017 г. из 217 единиц местного самоуправления в стране осталось 79).

Непременным аспектом предлагаемой реформы является перераспределение полномочий между уровнями административно-территориального устройства. На сегодняшний день порядок местного управления и самоуправления регулируется Законом Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Перераспределение полномочий при потенциальном переходе с трёхуровневой к двухуровневой системе является темой отдельного исследования. В общих чертах автором предполагается широкая децентрализация и развитие местного самоуправления с передачей существенной части экономических полномочий на земельный и местный уровни, приближение органов принятия решений ближе к конкретному человеку, существенное сокращение бюрократии и бюрократического аппарата.

Итак, авторский проект предусматривает разделение страны на 22 «земли», в том числе 6 «вольных городов», которые, в свою очередь, должны подразделяться на 481 «самоуправление», в том числе 372 «волости» и 109 «городов». Административно-территориальное устройство Республики Беларусь в результате данной реформы должно принять следующий вид:

Земля Площадь, км² Население, чел. (2018) Административный центр Самоуправления
Берестейщина
(Берасцейшчына)
12.694 349.905 Кобрин 25 волостей и
9 городов
Брест
(Брэст)
146 347.576 Вольный город
Верхняя Березина
(Верхняя Бярэзіна)
12.160 520.880 Борисов 25 волостей и
7 городов
Витебск
(Віцебск)
135 377.932 Вольный город
Витебщина
(Віцебшчына)
13.505 160.123 Витебск 
(вольный город)
19 волостей и
4 города
Гомель
(Гомель)
145 535.693 Вольный город
Гродно
(Гродна)
142 370.919 Вольный город
Дайнова — Чёрная Русь
(Дайнава — Чорная Русь)
12.249 338.847 Лида 22 волости и
7 городов
Минск
(Мінск)
350 1.982.444 Вольный город
Могилев
(Магілёў)
120 381.353 Вольный город
Мозырщина
(Мазыршчына)
14.770 282.548 Мозырь 20 волостей и
5 городов
Мстиславщина
(Мсціслаўшчына)
11.833 173.458 Кричев 22 волости и
7 городов
Нальшаны
(Нальшаны)
12.881 355.222 Молодечно 24 волости и
7 городов
Оршанщина
(Аршаншчына)
13.434 363.377 Орша 26 волостей и
9 городов
Полоччина — Браславы
(Полаччына — Браславы)
15.794 355.862 Полоцк 26 волостей и
7 городов
Северное Понизовье
(Паўночнае Панізоўе)
12.123 328.290 Жлобин 21 волость и
6 городов
Случчина
(Случчына)
14.609 536.104 Слуцк 33 волости и
9 городов
Средняя Березина
(Сярэдняя Бярэзіна)
11.644 382.831 Бобруйск 19 волостей и
6 городов
Турово-Пинщина
(Турава-Піншчына)
13.817 398.288 Пинск 24 волости и
8 городов
Черная Русь
(Чорная Русь)
11.611 447.369 Барановичи 22 волости и
8 городов
Южное Понизовье
(Паўднёвае Панізоўе)
12.714 262.962 Речица 23 волости и
5 городов
Ятвезь
(Яцвезь)
10.856 239.840 Волковыск 21 волость и
5 городов

 

Карта административно-территориальной реформы

 

Административные границы были проведены автором таким образом, чтобы «земли» стали объединением нескольких районов, вне зависимости от принадлежности этих районов к конкретной области, что радикально отличает авторский проект реформы от последней ГСКТО. Минский и Пружанский районы при этом автор предлагает разделить между «землями»; первый – в силу нежелательности усиления таким регионом только лишь одной «земли» (при этом автор приветствует включение части района в городскую черту Минска); второй — в связи с историческим и этнографическим факторами: окрестности Ружан исторически тяготели к Гродно, Слониму и Волковыску и относятся к этнокультурному региону Понеманье, в то время как Пружаны во времена ВКЛ были частью Берестейского повета и относятся к Западному Полесью.

«Волости» по реформе должны стать объединением нескольких местных Советов, но с учетом принадлежности последних к определенному району. К тому же, учет старых границ в данном проекте административной реформы способствует быстрой и эффективной демаркации новых границ, со всеми вытекающими отсюда последствиями (например, такими как надежное и быстрое установление принадлежности населенных пунктов и землепользований к конкретному региону, а также своевременное создание необходимой нормативной правовой базы под реформу).

Стоит отметить, что не совсем уместно сравнивать «вольные города» с остальными «землями», ведь критерии их выделения автором были совершенно разными. С учетом этого фактора из «земель», сформированных по территориальному принципу, в Витебщине, самой малонаселенной «земле», будет проживать свыше 150 тысяч чел., а в самой многонаселенной — Случчине — немногим более 500 тысяч чел. Самой маленькой «землей» по площади реформой предполагается Ятвезь, а самой большой — Полоччина – Браславы, при этом, все территориальные «земли» будут иметь площадь от 10 до 16 тысяч  км². В то же время, самая маленькая область по площади и численности населения — Гродненская — занимает более 25 тысяч  км² площади и имеет более чем миллион человек населения.

По фактору территориальной доступности следует сказать, что авторский проект административно-территориальной реформы имеет как преимущества, так и недостатки. Так, из преимуществ, безусловно, можно назвать сокращение среднего расстояния до административных центров «земель», в сравнении со средним расстоянием до нынешних областных центров. При этом, предусмотрено, чтобы все городские населенные пункты находились на расстоянии не более 150-160 км от потенциального административного центра (для сравнения, Давид-Городок расположен на расстоянии около 270 км от Бреста). Однако в то же время для пригородов «вольных городов» потенциальные «земельные» центры окажутся дальше, чем эти «вольные города», нынешние областные центры (рисунок 7). Поэтому в качестве альтернативного варианта автор приветствует выделение «вольных городов» не по административным границам областных центров, а по рубежам естественных пригородов.

 

Рисунок 7. Расстояние от центров «самоуправлений» до центров «земель» в сравнении с расстоянием до нынешних областных центров (зеленый – уменьшается, оранжевый – увеличивается, бирюзовый – не изменяется). Авторское изображение.

 

Административными центрами потенциальных «земель» в большинстве случаев определены те же города, которые были предусмотрены ГСКТО БССР. Но, поскольку авторским проектом предусмотрено выделение «вольных городов», то вместо них «земельными» центрами в соответствующих «землях» определяются Волковыск, Кобрин и Речица (вместо Гродно, Бреста и Гомеля соответственно). В отличие от ГСКТО (и что предусмотрено проектом Г. Ридевского), регионы с центрами в Житковичах и Глубоком, вследствие их крайне слабого значения в качестве центров преимущественного влияния, не выделялись. Витебск, несмотря на предусмотренный авторским проектом реформы статус «вольного города», определяется центром потенциальной Витебщины, как единственный центр притяжения для данного региона.

По факту из 7 регионов верхнего уровня (области и город Минск) и 128 базового уровня (районы и города областного подчинения) реформой предполагается создание лишь 22 условных земель, а из более чем 1 250 существующих первичных административно-территориальных единиц (города районного подчинения, сельские и поселковые Советы) — менее чем 500 самоуправлений, что должно кратно сократить бюрократический аппарат, даже если не брать во внимание перераспределение полномочий.

Кроме того, автором были учтены исторический и этно-религиозный факторы. Поэтому предлагаемые границы радикально не разрезают признанные историко-этнографические регионы Беларуси (Поднепровье, Полесье, Понёманье, Поозерье и Центральную Беларусь), а главное автохтонное национальное меньшинство страны — белорусские поляки — сконцентрировано в пределах трех «земель» (Гродно, Ятвези и Дайновы – Черной Руси). Предусмотренные проектом реформы «земли» именуются по историческим племенным, государственным и административно-территориальным образованиям, располагавшимся на их территории, а также по природным объектам (обоснование подробно описано на сайте http://admi.by).

 

Некоторые выводы

Беларусь давно нуждается в административно-территориальной реформе, и в последнее время довольно часто стал подниматься вопрос о том, что нужно пересматривать административно-территориальное деление страны. Слышны заявления о том, что административно-территориальное деление может быть пересмотрено после переписи населения, которая прошла накануне.

Однако, не столько важны разговоры о подготовке реформы, сколько важен сам подход к реформированию административно-территориального устройства Беларуси, важно то, какие факторы будут учтены в первую очередь, а какие не учтены вовсе. И, безусловно, ни в коем случае нельзя забывать, что административно-территориальная реформа — это не про перекройку границ, а про совсем иные правила территориальной организации экономики, хозяйствования, социальной и множества других сфер жизни и функционирования государства, и эффективность результата зависит от реального, а не формального реформирования.

 

Роман ПУЛЬВАС, специалист по геоинформационным системам